习近平指出，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

在现有法律制度供给严重不足的情形下，所有领域盲目引入私主体的参与，而由此引发的争议又很难在法治的轨道上得到公正有效的解决，最终不仅不利于私主体参与行政任务的良性发展，甚至会危及民主正当性和法治价值。检视我国的宪法文本，我们只发现关于政府职能（行政任务） 的规定，没有关于私主体参与行政任务的界限规定。

为了有效遏制行政机关裁量权的滥用，在缺乏明确法律指引的当下，行政机关应恪守谦抑原则。1.最低限度的民主原则 如前所述，基于民主原则的要求，国家权力的行使或国家任务的履行必须具备足够的合法性基础，即必须以人民的意志为出发点，且以大多数人民的同意为依据。[4] [美]康纳德•凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第28页。具体而言，首先，在私主体参与行政任务的一般法层面，应该尽快制定《行政程序法》。虽然关于高权任务到底为何意见分歧较大，但其中对传统干预行政部分即有关国防、关税司法、刑罚执行、货币政策等涉及强制力、与人民基本权利密切相关的事项只应由国家独占行使的观点较为统一。

（9）选任或不选任某人为公务员。（8） 情报及反情报活动的指挥及控制。翟国强，2014，《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》，第3期，第82～94页。

当然，中国共产党是领导党和执政党，作为其制度规范高级形式的党内法规应当调整到党与国家机关的关系、党与参政党和群团组织的关系等内容，涉及党的领导、党管干部等重大原则，但从规范层面而言，党内法规在调整上述关系时，其调整范围也应当严守党内侧的界限，亦即不超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴，上述事项涉及党外侧的，应由国家法律、组织章程、规则办法等规范予以承接。党内法规与国家法律的区别与联系。审核通过的草案则按不同权限，分别由上述制定主体予以审议批准，经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布，并且一般采用文件的形式发布。  党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求   依法执政是党治国理政的基本方式，实际上折射了执政党与国家政权、国家法律和国家治理体系的关系，也涵括了党内法规与国家法律的关系。

龙宗智，2013，《薄熙来案审判中的若干证据法问题探析》，《法学》，第10期，第3～15页。同时，党内法规对党组织和党员的行为要求比国家法律对国家机关及其工作人员、社会组织和公民的要求更为严格、标准更高，比如生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味的行为并不受国家法律调整，却是受党内法规规制、党的纪律处分的行为，这在理论上主要是基于党在思想理论、组织、作风和制度等方面的先进性，始终保持党的先进性，加强党的先进性建设，是党的生命所系、力量所在。

按照2013年《中国共产党党内法规制定条例》（以下称《制定条例》）的定义，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。  党内法规与国家法律都是治国理政的规范依据   治国理政规范依据的双轨制。中央党内法规按其内容一般由中央纪委、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪委、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草，其他党内法规由制定主体自行组织起草。然而，《案件检查工作条例》所指查核和暂停支付实际上无异于查询和冻结⑬。

罗豪才等，2006，《软法与公共治理》，北京大学出版社，第6页。十八届四中全会也提出发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，将党的政策与党内法规相区分，同时说明二者与国家法律的关系。在建设社会主义法治国家的进程中，党内法规存在并发挥作用有其现实必要性与合理性，不宜漠视甚或否定其作用，也不宜夸大其效能。经济特区所在地的省、市人大及其常委会。

由此可见，党内法规属于行为规则意义上的法，即便在字面上避开法字，改做党内规范或党内规则，也并不改变其内涵与性质，我们大可不必咬文嚼字，纠结于字眼，而应聚焦于问题的关键——党内法规就是党内的行为规范，属于软法的范畴，它自然不是国家法律亦即硬法的组成部分，不依靠国家强制力实施，也不会当然地与国家法律发生冲突。然而，即便属于软法，又何以直接称作法和法规呢？抑或党内法规并非软法而是硬法？回溯党史不难发现，注重历史正当性和延续性是党的重要的行为风格。

党内法规一词最早出现于1938年毛泽东在六届六中全会上的报告——《中国共产党在民族战争中的地位》中。再如，公开工作滞后，一些并不涉密的党内法规被定密或一段时期内不予公开，有统计显示，1978年以来中央在作风建设方面曾制定了150多个规范性文件，其中定密近80件，机密级就有20件。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党内法规体系是党内治理法治化的制度载体，依法执政需要良善的党内法规体系和国家法律体系，要求我们首先跳脱国家法中心主义和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度去认识二者及其相互关系。如果党内法规未能被严格贯彻落实，国家法律的尊严和权威也就难以保证。此外，还普遍存在着党内法规制定过程仍然欠缺科学性和民主性，具体规范缺乏实际可操作性，重实体法轻程序法等问题⑩，这些问题阻滞了给党内治理法治化和依法执政供给良善的规范基础和制度资源。这实际表明，执政党治国理政所依凭的法，不仅包括国家法律，同时也包括党内法规。12《中国共产党党组工作条例（试行）》第3条第4项：坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。

类似这样不相协调的情况并非个别，它并不是直接地表现为两类规范相牴啎，而是在制度设计理念和具体规范构想上脱节甚至失序，以致存在交错、留白或模糊的空间。严格而言，党内法规效力只应及于党组织和党员，对党组织和党员以外的国家机关、社会组织和公民，应当以法律法规、组织章程和规则等予以规范。

有人认为不能将党内法规与国家法律相提并论一较高下，或是认为党是领导一切的党，而且党内法规仅在党内适用，那么党内法规就可以不受国家法律的约束。在此期间，领导党和执政党的党内法规就可以把党内事务、政党关系和党政关系等事项首先在党的一侧规约起来，成为连接参政党和国家机关的桥梁，以及未来政党制度国家立法的样本。

绝大多数中央党内法规由中央政治局及其常委会制定。⑧参见《纪律处分条例》第110条和第127条。

党内法规与国家法律规定不一致。那么，在全面推进依法治国和国家治理现代化的背景下，如何理解党内法规与国家法律的定位，如何处理二者之间的关系，二者何以需要衔接和协调，都是亟待厘清的基础问题。其二，即便援引《制定条例》同一机关制定的党内法规，旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定，以及党内法规的解释同党内法规具有同等效力等规定，但现行有效的上述规定和通知等规范性文件也并不属于解释和答复等党内法规解释的范畴。当然，党内法规与国家法律在名称上会有重合，例如，行政法规的名称一般称条例规定和办法等，规章一般称规定办法，这就与党内法规的部分表现形式相同。

王振民，2013，《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》，第2期，第136～153页。从实践维度上看，这期间的国家治理更多地体现为依靠包括政策、党内法规在内的各类规范性文件甚或领导人讲话、批示，通过政治动员和政治行动的方式进行，这当然与党的治国理念特别是法律观高度相关。

我们认为，这种论证逻辑和价值取向是值得商榷的，论者实际上是以一个极具包容性的法律概念来证成党规的法律性，再以党的领导地位推导出党内法规具备国家强制约束力，从而诡辩式地将软法或坚硬的软法拉入硬法的范畴，其论证瑕疵不言自明。协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款账户内的全部或部分存款的行为。

由于党的地位特殊，党内法规与国家法律应当在执政权力运行程序与国家权力运行程序、党纪责任与法律责任等方面实现双向衔接，使党的行为特别是执政行为有连贯的法依据，然而现实尚有差距。诚然，作为一项有待具体推进的工作，党内法规与国家法律衔接和协调的关键是在二者的规划论证、起草制定等动态过程中，有意识地加以促成。

10例如，通过中央纪委监察部网站党纪法规库检索，名称含有程序的党内法规和规范性文件仅有2件，且均为纪检程序规范。孙才华、方世荣，2015，《论党内法规与国家法律的相互作用》，《湖北社会科学》，第1期，第5～9页。当然，现行部分党内法规因涉及党外公共事务而实际上具备了硬法的色彩，例如中共中央和国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这也在党内法规体系建设，以及与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究的问题。因为在形式和实施方式等方面存在差异，故而有学者将依赖国家强制力保障实施的法律规范称为硬法（hard law），而将事实上存在、可以有效约束人们行动，并且其实施总体上不直接依赖于国家强制力保障的行为规则称为软法（soft law）。

⑧可见，党内法规高标准是在行为标准和纪律处分红线层面比国家法律严格，但并不当然地与国家法律相抵触。依照规定，国家法律法规必须经过起草、提出、审议（审查）、表决（决定）和公布等法定程序，此处不再赘述，但有两点应当引起注意：第一，国家机关立法过程中，普遍存在人大常委会党组、政府及其部门党组就重要的规范性法律文件草案向同级党委请示的做法，譬如，全国人大常委会党组就《立法法》修改草案两次向中央政治局及其常委会请示汇报，其后根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。

倘若仍然依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示治理政党，自然难言成熟的执政党，更为人治和权力专横留下了可能和空间。胡锦涛，2006，《胡锦涛在中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话》，《人民日报》，1月7日，第1版。

比如党内法规制定过程民主科学与否，内容良善与否，执行到位与否，事实上都影响着国家法律的实施效果和国家法治进程。李建国，2015，《全面贯彻实施修改后的立法法为实现良法善治提供制度保障》，《求是》，第8期，第3～6页。